казенная школа что это значит

Школа выбирает статус. Автономное, бюджетное, казенное. преимущества и недостатки

На пути к решению

С 2011 года в России начал действовать Федеральный закон «Об автономных учреждениях». Директора многих школ оказались в затруднении: какой статус выбрать, как оформить необходимые документы, как пройти соответствующие процедуры. Об этом и многом другом в ближайших номерах расскажет кандидат юридических наук, замдиректора Центра правовых прикладных разработок Института развития образования НИУ-ВШЭ. Анна Вавилова, уже известная нашим читателям по серии публикаций о новой системе оплаты труда.

Автономное, бюджетное, казенное. преимущества и недостатки

Закон «Об автономных учреждениях» предоставляет школам два пути к свободе и один способ самосохранения…

– После принятия закона многие школы остались бюджетными учреждениями и не собираются менять статус. Насколько это соответствует духу закона?

– Большинство школ в Российской Федерации существуют именно как бюджетные учреждения, и это можно считать удачным решением. Ведь мы говорим о статусе нового бюджетного учреждения.
Если до 2011 года школа могла выбрать из двух типов (бюджетное либо автономное учреждение), то теперь типология учреждений усложнилась. ОУ может быть бюджетным, автономным либо казенным учреждением.
К казенному учреждению можно применить почти все характеристики прежнего бюджетного учреждения: оно максимально ограничено в проявлении какой-либо инициативы, получая взамен финансовые гарантии от учредителя. Для него сохраняются смета и субсидиарная ответственность.
Бюджетное и автономное учреждения в отличие от казенного имеют большую свободу в распоряжении имуществом и денежными средствами, а также заинтересованы вести приносящую доход деятельность.
Разница лишь в том, что статус бюджетного учреждения предполагает больший контроль со стороны учредителя.
Статус БУ можно получить автоматически, с минимальными организационными затратами. Получение статуса АУ требует, напротив, прохождения длительной и сложной процедуры смены типа учреждения, закрепленной в Федеральном законе «Об автономных учреждениях».

– Но часто задается вопрос: не лучше ли школам остаться бюджетными учреждениями?

– Мне кажется, что администрация любого ОУ должна приветствовать идею перехода из БУ в АУ. Ведь все риски у БУ и АУ абсолютно идентичны, но у АУ есть свои плюсы, которых нет у бюджетного учреждения. АУ в своей деятельности свободно от пресловутого 94-го ФЗ по закупкам. Иными словами, школа в статусе АУ не обязана проводить конкурс по правилам Федерального закона № 94, когда нужно провести ремонт или что-либо купить. Любой директор знает, как это затрудняет работу.
Учредитель не диктует АУ установление цен на платные услуги по основной деятельности (в нашем случае – на дополнительные образовательные услуги). План финансово-хозяйственной деятельности, который сегодня заменяет смету, в АУ утверждается с участием наблюдательного совета, самим директором школы, а не учредителем, как в большинстве бюджетных учреждений. У АУ есть более широкая возможность по созданию юридических лиц. Крупные сделки согласовывает не учредитель, а наблюдательный совет, в котором учредитель – лишь один из представителей.
Сравнивая между собой возможности, которые дает статус бюджетного и автономного учреждения, можно однозначно сказать: АУ – оптимальная форма для сферы образования.
Но если школа остается бюджетным учреждением, ее учредителей тоже можно понять.

Смена статуса: коллекктив школы может протестовать

Школе не так-то просто навязать новый статус – даже если этого хочет учредитель…

– Некоторые школы считают, что они не готовы к переходу в АУ. Какую линию поведения им можно посоветовать?

– Начнем с того, что принуждать к переходу в АУ можно только с нарушением норм законодательства. Учредитель может давить, намекать, но в этом случае мы выходим за рамки правового поля. Федеральный закон «Об автономных учреждениях» содержит обязательное требование: переход в АУ возможен только с согласия или по инициативе самого учреждения. И я бы хотела подчеркнуть, что при смене статуса учреждения сфера образования находится в привилегированном положении. В Законе «Об образовании» говорится: устав образовательного учреждения утверждается учредителем, но принимается – подчеркнем этот факт – коллективом ОУ. Поэтому де-факто сменить тип образовательного учреждения (например, перейти из бюджетного учреждения в автономное) без участия школьного коллектива будет крайне сложно. В сфере образования у нас существует взаимозависимость между коллективом ОУ и его учредителем. Без одного и без другого просто не состоится новая редакция устава школы. При переходе в АУ школа должна отразить все изменения в своем уставе. Если коллектив отказывается принять новую редакцию устава, это становится серьезным затруднением при переходе в АУ.
В иных сферах – например, в сфере культуры – все обстоит иначе. Там учредитель утверждает устав своим решением, и на этом дискуссия о новом статусе, собственно говоря, заканчивается.
Отмечу, что в сфере образования дискуссии обеих сторон возможны даже при переходе из казенного ОУ в бюджетное. Хотя закон в нынешней редакции и не требует согласия коллектива на этот случай, отказ педколлектива принять новую редакцию устава может повлиять на решение учредителя сменить статус ОУ.

Дорога в казенный дом

В 2011 году в России сложилась удивительная ситуация – одним АУ навязали статус казенного учреждения, а другие школы горячо желают стать казенными…

– В 2011 году некоторые ОУ получили статус казенных и даже не поняли, как это случилось. Далеко не всегда при этом учредитель спрашивал мнение педколлектива. Как быть в этом случае?

– По своему духу форма казенного учреждения не подходит современному ОУ, которое должно быть свободно, инициативно, независимо и активно. Для сферы образования казенные учреждения – всегда вынужденная мера.
Однако мне встречались ситуации, когда все учреждения одного муниципалитета дружно становились казенными. Просто юристам местной администрации было лень заниматься составлением необходимых нормативно-правовых актов: ведь для того чтобы перевести учреждение на финансирование по заданию, надо утвердить нормативы, принять подзаконные акты, выдать задание, а это большая управленческая работа. Если же оставить все учреждения в казенных, то можно продолжать финансировать их как прежде, по смете.
Другой пример. Некоторые ОУ в сельской местности стали казенными потому, что учредитель не может обеспечить им необходимый объем государственного задания. У этих ОУ нет контингента, и они не могут быть объединены в единую сеть с другими ОУ своего района – например, нет транспортной доступности. Это тот случай, когда решение о типе учреждения вряд ли можно назвать оптимальным. Оно ограничивает свободу и самостоятельность ОУ по организационным и финансовым причинам, а это, в свою очередь, может сказаться на качестве образования.
Что делать в каждом из этих случаев? Прежде всего понять, были у учредителя веские основания для перевода ОУ в казенное учреждение. Затем коллективу надо донести до учредителя свою позицию. При этом не стоит забывать, что статус ОУ все-таки зависит от учредителя. За ним – последнее слово.

– Известны примеры, когда коллектив школы, наоборот, сам добивается статуса казенного учреждения. В каком случае эта мера оправданна?

– Некоторым ОУ действительно больше подходит статус казенных. Это ОУ, которые занимаются детьми, оставшимися без попечения родителей, детьми, имеющими проблемы со здоровьем, и т.п. Контингент этих учреждений нестабилен, невозможно их финансирование по заданию учредителя (в связи с негарантированным количеством учащихся). Если учредитель хочет сохранить такое ОУ, он переводит его в статус казенного учреждения и финансирует его по смете.
С другой стороны, стремиться к статусу казенного учреждения – это странная позиция. Хотеть, чтобы тебе утверждали смету, регулировали цены, чтобы ты проводил конкурс по закупкам? Но такие факты встречаются. Например, коллектив ОУ предполагает, что через пять-семь лет им, может быть, будет удобнее форма казенного учреждения. И они сейчас, в этом году, собираются стать казенными. В подобном случае я бы посоветовала ориентироваться на среднесрочную перспективу. Если в следующем году ОУ ожидают трудности (например, резко сократится число детей), то о переходе в казенное учреждение следует подумать. Но если проблемы прогнозируются только через пять-семь лет, зачем заранее связывать себя? Если учредитель уже сегодня готов перевести школу в статус казенного учреждения (а это значит – учреждение ему нужно, он хочет сохранить его во что бы то ни стало), он сделает это и через пять лет. Некоторые думают, что статус казенного учреждения сам по себе избавляет ОУ от закрытия. К сожалению, это не так. Если школа не нужна учредителю, он просто прекратит сметное финансирование и ликвидирует ОУ.
По моему убеждению, если школа имеет возможность 5–7 лет поработать в форме АУ, ей лучше использовать этот шанс и не стремиться стать казенным учреждением. Это она всегда успеет сделать!

Некоторые директора ОУ и руководители образования думают, что дорога к самостоятельности лежит только через собственную бухгалтерию…

– Возможно ли стать полноценным АУ, используя обслуживание в централизованной бухгалтерии?

– На это можно возразить: подавляющее большинство небольших коммерческих юридических лиц тоже не имеют собственной бухгалтерии. Они используют консалтинговые фирмы и неплохо себя чувствуют. По закону о бухучете он может быть организован разными способами: как в собственной бухгалтерии, так и при ведении бухучета третьим лицом. Другое дело – отношения между централизованными бухгалтериями и школами должны складываться в ином русле, чем это закрепилось у нас с советских времен. Когда консалтинговая фирма отказывается выполнить пожелание клиента, она выглядит на рынке услуг, мягко говоря, странновато. Централизованные бухгалтерии еще с советских времен стремятся диктовать директору ОУ свои условия. Но если этого нет, если школу обслуживают быстро, грамотно и качественно, то какая разница, кем организован бухучет?

– В некоторых случаях от АУ и БУ, напротив, требуют заключения обязательного договора с централизованной бухгалтерией. Это правомерно?

– Требование заключения такого договора противоречит, на мой взгляд, антимонопольному законодательству. Заключать договор обязательно лишь в случаях, предусмотренных федеральными законами. Случай с централизованной бухгалтерией к ним не относится! АУ имеет право передать ведение бухучета любому лицу, чей труд сможет оплатить. А вот бюджетное учреждение при заключении договора на бухгалтерское обслуживание должно провести конкурс и выбрать исполнителя по конкурсу. (В этом и заключается разница между БУ и АУ.) С точки зрения закона школа будет абсолютно права, самостоятельно выбрав для себя бухгалтерию или бухгалтера. Грамотная управленческая работа всегда стоит денег. Она дешевой не бывает!

Источник

Что такое казенное учреждение

Казенное учреждение: основные сведения

Казенным называется государственное/муниципальное учреждение, отвечающее совокупности признаков (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, далее — БК РФ):

Обратите внимание! Основная цель создания казенного учреждения (предоставление госуслуг или работ) в общем схожа с целями создания бюджетных и автономных учреждений. Выбор организационно-правовой формы в данном случае зависит от доступного способа финансирования, характера распоряжения доходами, объема предоставляемых учредителем прав и обязанностей. Подробное сравнение читатель найдет далее.

Казенное учреждение относится к некоммерческим организациям (ч. 2 ст. 9.1 закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ, далее — закон № 7-ФЗ).

Однако оно может получать доходы от некоторых видов деятельности (если это закреплено в его уставе). Казенное учреждение не имеет права распоряжаться полученными таким образом доходами по собственному усмотрению, они должны поступить в соответствующий бюджет (ч. 3 ст. 161 БК РФ). Подробнее об оказании казенными учреждениями платных услуг читайте нашу статью «Может ли бюджетное или казенное учреждение оказывать платные услуги».

Таким образом, казенное учреждение создают:

Примеры казенных учреждений

Приведем некоторые примеры таких юридических лиц:

Виды казенных учреждений

В зависимости от категории учредителя выделяют:

Можно также дифференцировать их по сфере деятельности, например:

Создание казенного учреждения

Такой тип государственных учреждений создается по распоряжению федерального или регионального органа исполнительной власти, муниципалитета (ч. 2 ст. 13 закона № 7-ФЗ).

Обратите внимание! На федеральном уровне этот процесс регламентирован Порядком создания, реорганизации, изменения типа, ликвидации…, утв. постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 № 539.

На уровне субъекта РФ или муниципалитета действуют уже свои акты.

Пример — Порядок, утв. постановлением правительства Тюменской области от 28.12.2010 № 393-П, и Порядок, утв. постановлением администрации Заводоуковского городского округа от 30.11.2010 № 1887.

Обычно процесс создания казенного учреждения включает следующие этапы:

Рекомендуем! Как направить документы для госрегистрации юрлица через портал «Госуслуги», читайте в нашей статье «Регистрация юридического лица на портале госуслуг».

Устав

Учредительный документ казенного учреждения — устав — содержит сведения:

Обратите внимание! Устав утверждает учредитель юрлица посредством принятия правового акта. Порядок согласования, утверждения и внесения изменений в устав обычно регламентирован. Например, для устава федерального государственного казенного учреждения порядок утвержден постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 № 539.

Руководитель

Единоличный исполнительный орган управления казенного учреждения — директор/руководитель. Его назначает собственник имущества учреждения, издав специальное распоряжение. Директора выбирают посредством проведения конкурса. Он подотчетен собственнику имущества.

Директор выполняет функции по организации деятельности учреждения в соответствии с целями последнего, совершает сделки от его имени, решает кадровые, административно-хозяйственные и прочие вопросы, возникающие в процессе работы юрлица.

Имущество казенного учреждения

Учредитель предоставляет казенному учреждению имущество на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ). Оно не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника (ч. 4 ст. 298 Гражданского кодекса РФ, далее — ГК РФ). Подробнее об управлении и распоряжении имуществом казенного учреждения вы можете прочитать в нашей статье «Управление и распоряжение имуществом в бюджетном учреждении».

Рекомендуем! О том, как зарегистрировать право оперативного управления на имущество, читайте в нашей статье «Государственная регистрация права оперативного управления на объекты недвижимости».

Бюджетная смета казенного учреждения

Финансирование казенного учреждения происходит за счет средств бюджета соответствующего уровня и на основании бюджетной сметы (ч. 2 ст. 161 БК РФ).

Бюджетную смету составляют, утверждают и ведут в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого данное учреждение находится (ч. 1 ст. 221 БК РФ).

Например, такой порядок определен приказом МИД России от 08.11.2019 № 23446 для подведомственных учреждений.

Общие требования к бюджетной смете казенных учреждений регламентированы приказом Минфина России «Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений» от 20.11.2007 № 112н.

Обратите внимание! Казенное учреждение имеет право по договору и при согласии главного распорядителя денежных средств передать ведение бюджетного учета и формирование отчетности другому муниципальному или госучреждению (ч. 10.1 ст. 161 БК РФ). Обычно эти функции передаются государственными или муниципальными казенными учреждениями централизованной бухгалтерии, которая ведет сразу несколько организаций.

Ликвидация казенного учреждения

Процедура ликвидации казенного учреждения включает следующие этапы:

Рекомендуем! Гораздо больше об этой процедуре вы узнаете из нашей статьи «Пошаговая инструкция ликвидации юридического лица».

Важно! При ликвидации казенного учреждения кредитор не вправе требовать досрочного исполнения обязательства, его прекращения и возмещения связанных с ним убытков (ч. 2 ст. 19.1 закона № 7-ФЗ).

Чем казенное учреждение отличается от автономного и бюджетного

Ниже представлена таблица со сравнением автономных, бюджетных и казенных учреждений.

Итак, казенное учреждение — некоммерческая организация, создаваемая государственным органом или муниципалитетом для предоставления государственных/муниципальных услуг населению. Собственник имущества такого учреждения — РФ, субъект РФ или муниципалитет.

Источник

Анатолий Борисович Вифлеемский

Анатолий Борисович Вифлеемский,

действительный член Академии педагогических и социальных наук, доктор экономических наук, г. Нижний Новгород

Закон об автономных учреждениях изменялся неоднократно, практическая реализация положений федерального законодательства во многих регионах приводит к привычному российскому результату — когда «хотели, как лучше, но получилось, как всегда». Поэтому ответ на вопрос, какой тип учреждения лучше для школы, не так прост, как кажется.

Три типа государственных (муниципальных) учреждений

В результате реализации Феде­рального закона от 8 мая 2010 г.

№ 83-Ф3 «О внесении измене­ний в отдельные законодательные акты Российской Федерации в свя­зи с совершенствованием правового положения государственных (муни­ципальных) учреждений» в России теперь три типа государственных (муниципальных) учреждений.

Привычное бюджетное учреждение в рамках нового правового регули­рования типов учреждений превра­тилось в казённое учреждение.

Казённое учреждение определяется как государственное (муниципальное) учреж­дение, оказывающее государственные, (муниципальные) услуги, выполняющее работы и (или) исполняющее государст­венные (муниципальные) функции для ре­ализации предусмотренных законодатель­ством России полномочий органов госу­дарственной власти (государственных ор­ганов) или органов местного самоуправле­ния, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счёт средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Казённое учреждение имеет смету такую же, как до этого имело бюджетное уч­реждение. Любые средства, полученные казёнными учреждениями от приносящей дохо­ды деятельности (которую они могут осуще­ствлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами), поступают в соответствующий бюджет бюджетной систе­мы России. Их могут и не вернуть из бюдже­та, что в ряде регионов уже давно делается, например, по средствам, получаемым от арен­ды помещений, находящихся в оперативном управлении школ.

В целом ничего нового в регулировании казён­ных учреждений нет, это привычные «старые» бюджетные учреждения, у которых финансово­хозяйственная самостоятельность возможна лишь на словах.

Бюджетное учреждение определяется теперь как некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях реализации предусмотренных законодательством полномо­чий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, обра­зования, здравоохранения, культуры, социаль­ной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Это определение дословно совпадает с опреде­лением автономного учреждения, но автоном­ное можно создавать не во всех сферах, а только в случаях, предусмотренных законом.

Таким образом, «новое» бюджетное учрежде­ние — это «недоделанное» автономное учреж­дение, искусственно придуманная организаци­онно-правовая форма для того, чтобы с мини­мальным шумом провести кардинальную бюд­жетную реформу — снять ответственность го­сударства за такие учреждения, при этом мало что предложив им взамен. В отличие от авто­номных бюджетные учреждения практически не получают существенной финансово-хозяйст­венной самостоятельности, но также лишаются субсидиарной ответственности со стороны го­сударства (муниципалитета).

В результате при недостаточности средств на уплату каких-либо долгов (включая долги по оплате дорожающих коммунальных услуг) мо­жет быть обращено взыскание на имущество бюджетного учреждения (за исключени­ем недвижимого имущества и имущест­ва, отнесённого к категории особо цен­ного движимого). Поэтому в ряде реги­онов к особо ценному имуществу стали относить почти всё имущество, имеюще­еся у учреждения (некоторые туда включали даже имущество, которое в связи с полной амортизацией учитыва­лось за балансом). Впрочем отнесение имущества к «особо ценному движимо­му» осуществляется так же, как и для автономных учреждений (с разницей в регионах в незначительных нюансах).

Финансово-хозяйственная самостоятель­ность бюджетных учреждений по-преж­нему ограничена, так как важнейшие во­просы всё также необходимо согласовы­вать с учредителем. Этим бюджетное учреждение формально отличается от автономного, где часть полномочий уч­редителя передаётся наблюдательному совету, который, например, даёт заклю­чение о плане финансово-хозяйственной деятельности, тогда как у бюджетного учреждения его утверждает учредитель. Впрочем, теоретически учредитель бюд­жетного учреждения может передать полномочия по утверждению плана фи­нансово-хозяйственной деятельности школы её директору. Но нам такие слу­чаи не известны.

В то же время на практике чаще всего наблюдательный совет автономного уч­реждения играет роль «прокладки» между учредителем и руководителем школы: все решения по-прежнему при­нимает учредитель, все документы так­же утверждает учредитель, а роль чле­нов наблюдательного совета сводится к оформлению необходимых бумаг, хотя основные бумаги — государственные (муниципальные) задания и планы фи­нансово-хозяйственной деятельности (ФХД) оформляются как для бюджет­ных, так и для автономных учреждений и требования к ним таковы, что в ряде регионов планы ФХД — это перелицо­ванные сметы доходов и расходов.

Государственные (муниципальные) задания при этом — многостраничные документы, для оформления которых требуется прило­жить значительные усилия, однако никакой роли в деятельности школы они не играют. Как и раньше, ключевое значение имеют план приёма и сетевые показатели (контин­гент школы). При этом перевыполнение по­казателей, как и прежде, обычно не влечёт за собой никакого увеличения финансирова­ния, точно также как и недовыполнение пла­на не влечёт обязательного сокращения объё­мов финансового обеспечения государствен­ного (муниципального) учреждения.

Школа, как бюджетное или автономное уч­реждение, должна вести в соответствии с го­сударственными (муниципальными) задания­ми деятельность, связанную с оказанием ус­луг, относящихся к её основным видам дея­тельности. При этом и бюджетное, и авто­номное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципально­го) задания, каким бы недостаточным ни ка­залось его финансовое обеспечение.

Финансовое обеспечение выполнения госу­дарственного (муниципального) задания бюд­жетным или автономным учреждением осу­ществляется в виде субсидий из соответству­ющего бюджета бюджетной системы Россий­ской Федерации. Для муниципальных школ это бюджет соответствующего муниципально­го образования, для государственных (школы в Москве и Санкт-Петербурге) — бюджет субъекта РФ.

Законом № 83-ФЗ было определено, что школа как бюджетное учреждение осуществля­ет операции с поступающими ему в соответст­вии с законодательством средствами через ли­цевые счета, открываемые в территориальном органе Федерального казначейства или финан­совом органе субъекта РФ (муниципального образования) в порядке, установленном зако­нодательством Российской Федерации.

Финансирование бюджетных учреждений должно осуществляться также, как и авто­номных — субсидиями на выполнение го­сударственного (муниципального) задания. При этом в подавляющем числе регионов все бюджетные средства будут использо­ваться и бюджетными, и автономными уч­реждениями через счета в органах казна­чейства. Субсидии на практике выделяют­ся с подразделением на различные коды и подкоды бюджетной классификации, ко­торые по-прежнему определяет Минфин России. Однако нередко для автономных учреждений при выделении субсидий ис­пользуются более укрупнённые коды.

Преимущества АУ над БУ

На страницах журнала «Народное обра­зование» мы уже писали о грядущем «со­вершенствовании» автономных учрежде­ний, и оно было произведено Федераль­ным законом от 18.07.2011 № 239-Ф3 «О внесении изменений в отдельные за­конодательные акты Российской Федера­ции в связи с совершенствованием право­вого положения автономных учреждений», значительно сблизившим автономные и бюджетные учреждения, нивелировав одно из существенных отличий — воз­можность использовать собственный рас­чётный счёт в банке. Тогда же был при­нят Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», значительно осложнивший исполь­зование второго преимущества.

Поэтому стоит повнимательнее посмотреть, со­хранились ли преимущества автономных учреж­дений над бюджетными. Теоретически все пре­имущества сохранились, но теперь их реализация в большей мере зависит от позиции учредителя школы. В то же время авторитетные директора школ — автономных учреждений могут и наста­ивать на реализации своих прав, предоставлен­ных Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Итак, первое преимущество. Автономные уч­реждения по-прежнему могут открывать счета в кредитных организациях. Согласно действую­щей редакции части 3 статьи 2 Федерального закона № 174-ФЗ у них есть возможность иметь как расчётный счёт в банке, так и лице­вой счёт в органах казначейства. Для того, чтобы открыть счёт в банке, руководителю на­до заручиться одобрением Наблюдательного совета. Также АУ вправе размещать средства на депозитах и совершать сделки с ценными бумагами. Это открывает широкие возможности для работы с благотворителями — если, конеч но, найдутся желающие дать столько денег, чтобы школа затем могла что-то существенное покупать на проценты от их размещения.

Более реальна возможность накапливать на счёте в банке средства на крупные приобрете­ния (дорогостоящее оборудование и т.п.).

И конечно, при ведении производственной дея­тельности школе значительно удобнее работать с банком, чем с органами казначейства.

Второе принципиальное преимущество за­ключается в том, что на автономные учрежде­ния по-прежнему не распространяются поло­жения Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на по­ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, ус­луг отдельными видами юридических лиц» ав­тономным учреждениям предписано принимать собственные положения о закупках (о чём пойдёт речь ниже), а при их отсутствии вы­полнять требования Федерального закона № 94-ФЗ. И если не вмешается учредитель и не станет заставлять заключать договора со специализированными организациями (которые осуществляют закупки для нужд муниципали­тета), то автономным учреждениям, дей­ствуя на основании своих положений о закупках, очень удобно приобретать необходимые им товары, работы, услуги.

Бюджетные учреждения не являются более получателями бюджетных средств, (в отличие от автономных учреждений), на них по-прежнему распространяются положения, установленные законодатель­ством о размещении заказов на постав­ки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муници­пальных нужд. Бюджетные учреждения обязаны также вести реестры закупок, осуществлённых без заключения догово­ров (контрактов), в порядке, установ­ленном бюджетным законодательством Российской Федерации для получателей бюджетных средств.

Поэтому для школ, особенно занимаю­щихся производственной деятельностью, возможность осуществлять закупки без выполнения всё более жёстких требований Федерального закона № 94-ФЗ — весьма важное преимущество формы «автономное учреждение».

И ещё об одном преимуществе. Для не­больших школ (численностью работников менее 100 человек) весьма интересным может оказаться такое преимущество ав­тономных учреждений, как возможность применять упрощённую систему налогооб­ложения (УСН). Хотя снижение налого­обложения при использовании УСН сего­дня и не столь велико, как прежде, всё же можно на законных основаниях «оп­тимизировать» налогообложение. Однако здесь надо очень внимательно просчиты­вать возможности оптимизации исходя из конкретных условий деятельности школы.

План финансово-хозяйственной деятельности

Бюджетному и автономному учрежде­нию необходимо составлять план финан­сово-хозяйственной деятельности.

При этом план ФХД является одним из до­кументов, открытый доступ к которым дол­жен быть обеспечен школой.

С 1 января 2012 г. вступил в силу приказ Минфина России от 28.07.2010 № 81н, утверждающий Требования к плану финан­сово-хозяйственной деятельности государст­венного (муниципального) учреждения.

На основании этого приказа орган, осуще­ствляющий функции и полномочия учреди­теля, вправе утвердить единую форму плана для государственного (муниципального) бю­джетного учреждения. При этом согласно пункту 16 Требований учредитель может утвердить как единую форму плана ФХД для бюджетных и автономных учреждений, так и две отдельные формы для каждого вида учреждений.

Согласно пункту 10 Требований при форми­ровании плановых показателей поступлений школа должна отразить, в частности:

В то же время на практике организация ра­боты с планом будет основываться на опыте работы с бюджетной сметой «старого» бюд­жетного учреждения.

Структура Плана финансово-хозяйственной деятельности следующая:

Основа плана финансово-хозяйственной деятельности — планируемые финансовые показатели, отражаемые в рублях с точно­стью до двух знаков после запятой. Учи­тывая, что данные указываются в тысячах рублей, два знака после запятой означают не копейки, а десятки и сотни рублей.

в соответствии с уставом к основным ви­дам деятельности, которые для физичес­ких и юридических лиц предоставляются за плату;

(с учётом стоимости имущества, закреп­лённого собственником имущества за шко­лой на праве оперативного управления; приобретённого школой за счёт выделен­ных собственником имущества школы средств; приобретённого школой за счёт доходов, полученных от иной приносящей доход деятельности);

В табличной части плана указываются показатели финансового состояния школы (данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах на последнюю от­чётную дату, предшествующую дате со­ставления плана), плановые показатели по поступлениям и выплатам школы.

Поступления в плане финансово-хозяйственной деятельности должны детализироваться по субсидиям на выполнение задания учредителя, доходов от оказания платных услуг и других поступлений. При этом доходная часть плат­ной услуги формируется на основании цены на неё, утверждённой учредителем. Обратим вни­мание на то, что если платная услуга облагает­ся НДС, её стоимость определяется с учётом этого налога. Уплата НДС и налога на при­быль возможна только за счёт средств, посту­пивших от покупателей. Поэтому сумма этих налогов должна быть запланирована в поступ­лениях со знаком «минус» (собственно говоря, также как и при составлении сметы).

Эти поступления отражаются школой на осно­вании информации, предоставленной учредите­лем на этапе формирования проекта бюджета на очередной финансовый год. Плановые пока­затели по поступлениям указываются по видам работ (услуг).

Таблица «Показатели поступления и выбытия по выплатам учреждения» представляет собой своего рода кассовый план школы. В таблице указываются:

Плановые показатели по выплатам должны формироваться школой с учётом выплат, ука­занных в плане, с детализацией до уровня групп и статей классификации операций секто­ра государственного управления бюджетной классификации РФ, а по группе «Поступление нефинансовых активов» — с указанием кода группы классификации операций сектора госу­дарственного управления.

Объёмы поступлений от оказания шко­лой услуг (выполнения работ), относя­щихся в соответствии с её уставом к ос­новным видам деятельности и предостав­ляемых физическим и юридическим ли­цам на платной основе, планируются в соответствии с порядком определения платы, установленным учредителем на основании совместного Приказа Минфи­на России и Минэкономразвития России от 29.10.2010 № 137н/527 «О Мето­дических рекомендациях по расчёту нор­мативных затрат на оказание федераль­ными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества феде­ральных государственных учреждений».

В расходной части приводятся только статьи и подстатьи расходов, по кото­рым бюджетное учреждение предусмат­ривает затраты. Коды операций сектора государственного управления (КОСГУ) устанавливаются в соответствии с При­казом Минфина России от 28.12.2010 № 190н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной клас­сификации Российской Федерации».

Содержательная часть документа должна включать раздел о порядке утверждения плана финансово-хозяйственной деятельно­сти, который предусматривает процедуру его утверждения и уточнения показателей.

После утверждения в установленном по­рядке федерального закона о федераль­ном бюджете на очередной финансовый год и плановый период план при необ­ходимости уточняется школой и направ­ляется на утверждение учредителю.

Соответствующие показатели плана (свя­занные с принятием закона о федераль­ном бюджете) уточняются школой не позднее одного месяца после официаль­ного опубликования этого закона. Пока­затели плана, связанные с выполнением государственного задания, и показатели по приносящей доход деятельности уточ­няются учредителем.

После уточнения показателей составляется новый план. Его показатели не должны вступать в противоречие по кассовым опера­циям по выплатам, проведённым до внесения изменений в план, т.е. правка в той части, которая исполнена, не допускается.

Изменения вносятся при наличии у школы соответствующих обоснований и расчётов ве­личины изменённых показателей (уменьше­ние (—), увеличение (+) в соответствии с установленным школе государственным за­данием.

Несмотря на подробное изложение различ­ных показателей в плане, бюджетное учреж­дение формально самостоятельно определяет направление расходования средств, за исклю­чением целевых субсидий, и представляет свои предложения учредителю, автономное же учреждение получает заключение от на­блюдательного совета.

План государственного (муниципального) ав­тономного учреждения (План с учётом изме­нений) утверждается руководителем автоном­ного учреждения на основании заключения наблюдательного совета автономного учреж­дения. Проект плана ФХД подлежит рас­смотрению и согласованию членами наблюда­тельного совета автономного учреждения. Копия заключения наблюдательного совета по итогам рассмотрения плана ФХД направ­ляется учредителю. На наблюдательном со­вете также по представлению руководителя автономного учреждения рассматривается от­чёт о его выполнении.

План государственного (муниципального) бюджетного учреждения (План с учётом из­менений) утверждается органом, осуще­ствляющим функции и полномочия учре­дителя. В то же время учредитель вправе в установленном им порядке предоставить право утверждать План (План с учётом изменений) руководителю государственно­го (муниципального) бюджетного учреж­дения. Однако сомнительно, что это бу­дет широко использоваться в практике де­ятельности муниципальных образователь­ных учреждений (на федеральном уровне такие решения в отношении федеральных государственных бюджетных образова­тельных учреждений более чем вероятны, учитывая, что руководителям таких уч­реждений ранее предоставлялось право утверждать сметы).

Поскольку план ФХД должен быть ут­верждён перед началом финансового года, его нужно утверждать в ноябре-декабре предыдущего отчётного года. На практике же планы финансово-хозяйственной дея­тельности школы получают не только по­сле новогодних праздников, но и вообще в феврале следующего года. При этом во многих случаях получают от централизо­ванных бухгалтерий уже с распределением средств по статьям расходов, точно так­же, как раньше получали смету.

Закупки автономного учреждения

С 1 января 2012 г. вступил в силу (за исключением отдельных положений) Фе­деральный закон от 18.07.2011 № 223- ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», который предусматривает, что помимо за­казчиков, прямо перечисленных в Феде­ральном законе № 94-ФЗ, при опреде­лённых условиях под действие этого зако­на подпадают и автономные учреждения. При этом если для государственных авто­номных учреждений закон уже вступил в силу, то для муниципальных автоном­ных учреждений он вступит в силу лишь с 1 января 2014 года, если на местном уровне не будет принято решение о более ранней дате начала его применения.

Для того, чтобы не подпадать под действие Федерального закона № 94-ФЗ, автономные учреждения должны принять наблюдательным советом и разместить на своём (а с 1 июля 2012 г. — на официальном) сайте Положение о закупке.

Положение о закупке — это документ, кото­рый регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая спо­собы закупки) и условия их применения, поря­док заключения и исполнения договоров, а также иные, связанные с обеспечением за­купки, положения.

Кроме того, необходимо разработать и утвер­дить План закупки товаров, работ, услуг (на срок не менее года). Этот план размещается на официальном сайте. Требования к форме, порядку формирования должны быть установ­лены Правительством РФ.

На официальном сайте также должны разме­щаться извещения о проведении закупки, до­кументация о закупке, проект договора, прото­колы, составляемые во время закупки и иная информация, предусмотренная положением о закупке.

Предусмотрена и отчётность — не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчётным, автономное учреждение — заказчик на офици­альном сайте размещает сведения:

Школа — автономное учреждение вправе не размещать на официальном сайте сведения о закупке товаров, работ, услуг, если стои­мость закупки не превышает 100 тыс. рублей (хотя у единственного поставщика можно за­купать товары, работы, услуги и более 100 тыс. рублей).

Положение о закупке уже часто предлагают делать на основе требований Федерального за­кона № 94-ФЗ. Однако это отнюдь не обязательно, более того, это делать нецелесообразно, так как в этом случае будет потеряно важное преимущество организационно-правовой формы «авто­номное учреждение».

Лучше учесть некоторые положения Федерального закона № 94-ФЗ, но составить положение так, чтобы школе было удобно его применять.

В соответствии с требованиями закона Положение о закупках должно соответ­ствовать принципам (пункт 1 статьи 3 Федерального закона № 223-ФЗ):

(с учётом, при необходимости, стоимос­ти жизненного цикла закупаемой про­дукции) и реализации мер, направлен­ных на сокращение издержек заказчика;

к участию в закупке путём установле­ния неизмеряемых требований к её уча­стникам.

Закон устанавливает, что в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки (часть 3 статьи 3 Фе­дерального закона № 223-ФЗ). К та­ковым относится закупка у единственно­го поставщика, причём перечень случаев, когда осуществляется такая закупка, мо­жет быть указан в Положении о закуп­ке более широким, чем предусмотренных для казённых и бюджетных учреждений Федеральным законом № 94-ФЗ.

Ещё одним способом закупки может быть запрос котировок, причём его рег­ламентация может быть намного мягче, чем предусмотренная в Федеральном законе № 94-ФЗ.

Возможно, что и Федеральный закон № 223-ФЗ будет «совершенствоваться», т.е. ужесточаться, однако в настоящее время, в отличие от федерального законодательства о закупке товаров, работ и услуг для госу­дарственных и муниципальных нужд, этот закон не требует обязательного применения в отдельных случаях такого способа закупки, как открытый аукцион в электронной форме. Поэтому автономное учреждение (с помо­щью своего наблюдательного совета, который утверждает положение о закупке) может са­мостоятельно решить, будет ли применяться данный способ закупки и как будут приме­няться другие способы закупки.

Учитывая, что если грамотно написать Поло­жение о закупке, вполне можно действовать согласно ему, не нарушая федерального зако­нодательства, автономные учреждения всё ещё находятся в более привлекательном по­ложении для эффективного ведения хозяйст­венной деятельности.

Теоретически автономное учреждение даёт больше возможностей, чем бюджетное, одна­ко эти возможности постепенно сводятся «на нет» изменениями федерального законода­тельства. Кроме того, практическая реализа­ция этих возможностей во многом зависит от желания местных властей. Мало кто из ру­ководителей муниципальных образовательных учреждений осмелится ослушаться руководи­теля органа управления образованием, если тот не разрешает открыть собственный рас­чётный счёт в банке.

Печально также, что в тех регионах, где развивают автономные учреждения и предо­ставляют им более широкие права, уже оче­видны тенденции злоупотребления этими правами. Местная администрация, стремясь уйти из под процедур, предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ, проводят необходимые им закупки с помощью подве­домственных автономных учреждений. И ав­тономные учреждения уже получают санк­ции от контролирующих органов. Так, на­пример, в городе Кирове городская адми­нистрация выделила своей методической службе, оформленной в виде автономного учреждения, субсидию в размере 6,5 млн рублей на разработку информационного портала для нужд управления образовани­ем. Методическая служба заключила до­говор с неким обществом с ограниченной ответственностью, которому и перекочева­ли деньги.

Процитирую, как были оценены такие дей­ствия в решении Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области от 11.11.2011 № 56/03-11:

«признать в действиях Муниципального образовательного автономного учрежде­ния дополнительного профессионального образования «Центр повышения квали­фикации работников образования г. Ки­рова» факт нарушения:

2.1. Пункта 2 части 1 статьи 17 Фе­дерального закона «О защите конкурен­ции», выразившегося в создании участ­нику торгов преимущественных условий участия в торгах.

2.2. Пункта 2 части 1 статьи 15 Фе­дерального закона «О защите конку­ренции», выразившегося в необоснован­ном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующих субъек­тов на рынке разработки программных продуктов путём расходования средств из бюджета г. Кирова на товары, рабо­ты, услуги, необходимые для муници­пальных нужд муниципального образо­вания «Город Киров» и соответствен­но без соблюдения процедур, предусмо­тренных Федеральным законом от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполне­ние работ, оказание услуг для государ­ственных и муниципальных нужд», что ограничивает права хозяйствующих субъектов, действующих на данном товарном рынке, на участие в торгах,

а также обжалование результатов торгов в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки това­ров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

2.3. Части 3 статьи 15 Федерального зако­на «О защите конкуренции», выразившегося в совмещении функций хозяйствующего субъекта и функций органа местного само­управления при расходовании средств из бю­джета г. Кирова на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муниципальных нужд муниципального образования «Город Киров».

Таким образом, приходится констатировать, что в результате сегодня сложилась весьма неожиданная для реформаторов ситуация: наи­большие возможности теоретически есть у ав­тономных учреждений, но практическая их ре­ализация зависит в большей степени от жела­ния местных властей, чем от инициативы ру­ководителей учреждений. При этом риски функционирования в режиме автономных уч­реждений растут, в том числе и риски привле­чения их к преступной деятельности чиновни­ками (ведь незаконный уход от выполнения требований Федерального закона № 94-ФЗ правомерно рассматривается в качестве право­нарушения).

А наиболее спокойная и прогнозируемая жизнь — у казённых учреждений, оставшихся под законной опекой государства. Учитывая, что всё меньше инициативных руководителей остаётся в системе образования, для многих из них функционирование в статусе казённого уч­реждения наиболее выгодно. В то же время «по умолчанию» школы остались бюджетными (со старым названием, но новым организаци­онно-экономическим механизмом), и таких школ большинство. За ширмой «нового меха­низма» на самом деле скрывается привычный диктат чиновников, смета доходов и расходов (пусть и с новым названием). И неэффектив­ным чиновникам объективно выгодно существование большинства школ имен­но в таком качестве. Ключевое измене­ние: формально ответственность с госу­дарства за такие учреждения снята, что и требовалось реформаторам.

Такое двуликое бюджетное учреждение мы считаем самой нерациональной фор­мой из существующих для государствен­ных и муниципальных учреждений. Од­нако, к сожалению, именно за ней — будущее, именно таких учреждений бу­дет большинство и вся модернизация образования неизбежно утонет в этом лицемерном «бюджетном» болоте.

До тех пор, пока не начнётся новый этап «оптимизации», в рамках которого эти учреждения начнут ликвидировать под разными благовидными и не очень предлогами.

В 2009 году мы давали ответ на во­прос: «Какую форму лучше выбрать школе?».

«Если школа хочет развиваться, что не­возможно в существующих условиях без привлечения внебюджетных средств, ес­ли школа работает в режиме «школа-хо­зяйство», то единственный выход для школы — перейти в автономное учреж­дение. Как бы страшно это ни казалось.

Если же школа не имеет внебюджетных доходов, не зарабатывает денег (по крайней мере легально), то такой школе лучше всего выбрать тип «казённое уч­реждение» (если, конечно, это разрешат местные власти)».

Несмотря на изменения в действующем законодательстве ответ не изменился.

Журнал “Народное образование” 5/2012 г.

Источник